进入专题： 合宪性审查 溯及力 。

[84]当利用人必须与外界隔绝，因而与公营造物有极紧密的身份连结时，如学生与学校、监狱与犯人，则为公法利用关系。机关工作人员通过事实上的人的行为来履行机关赋予的职能和任务，机关工作人员的行为（如议会的议员）在法律上首先是机关的行为（议会的行为），并最终归属于机关主体（Organträger），即法人。

组织更多是描述性的，它源自国家有机体的理论。而将国家作为营造物之后的好处就在于，人民不再是国家的机关，而是国家的主人（Herr）和出发点，即国家这个营造物的目标和方向。[82]公营造物的构成必须同时具备人和物的手段：一方面，其不同于公法财团仅由财产构成。许宗力：《再论机关的法人化》，载《马汉宝教授八秩华诞祝寿论文集——法律哲理与制度》（公法理论），台北，元照出版公司2006年版，第247～268页。如果是地方的权限，那么，命令的终点就是北京市，因为地方人大及其常委会只是本地方的意思形成机关。

[79]Jörn Ipsen, Staatsrecht I:Staatsorganisationsrecht, 25. Aufl, ,Verlag Franz Vahlen, München, 2013, S.3. [80]Paul Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reichs, Band 2, 5. Aufl., Mohr, Tübingen, 1911, S.181ff. [81]但是，奥托·迈耶并不承认国家法人说，因为他认为，在私法中，法人通过法律规定的登记程序而产生。因此，机关之间的权限冲突是一个权利主体内部的争议，这是关于客观法的争议，而非关于主观权利的争议。以此规则为基础，可以进一步归纳出合宪与否的判断标准，即通用语言是否被置于低于地方语言的地位，从而造成前者被后者取代。

在人类历史上，由于缺少通用语言而国家分裂、人民四散的情形不断上演，正如巴别塔的结局那样。（一）大革命、国家建构与通用语言 法语对法国国家建构和民族形成发挥了重要作用。尤陈俊：《国家能力视角下的当代中国语言规划与语言立法——从文字改革运动到〈国家通用语言文字法〉》，载《思想战线》2021年第1期。如前文所述，仅自2020年以来，全国人大常委会法工委才披露了语言问题的备案审查案例。

根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。1995年《教育法》第12条规定：汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。

部分议员质疑该内容违反宪法的平等原则，由于此时宪法中并无语言条款，因此宪法委员会的审查特别具有早期的代表性。[27]参见杨解君、蒋都都：《我国非通用语言文字立法的宪治考量》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2017年第4期。一种语言、一个民族、一个国家和一个国王，通用语言促进了民族形成、国家建构和王权巩固。与此同时，对地方语言的长期打压也产生了反作用，保护地方语言的呼声日益强烈，并且与欧洲和世界上保护地方和少数民族语言权的运动相互呼应。

因此，法语真正确立了其作为官方语言一统天下的地位，在各种公共场合以书面和口头方式得到使用。我们审查认为，宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。[42] 因此，《民族区域自治法》尽管在草案说明中强调了通用语言教育的必要性，但其条文却将地方语言教育置于比通用语言教育更重要和更基础的地位。[40]常安：《论国家通用语言文字在民族地区的推广和普及——从权利保障到国家建设》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2021年第1期。

宪法委员会部分认可了违宪指摘，认同不得强制个人在私人生活领域使用官方语言。总体来看，宪法委员会基于法国宪法传统维护法语在官方和公共场合的独占地位，并且视通用语言为国家单一性、公民平等性和人民一体性的必然要求。

不同于偏重语言自由的德国模式，它更接近偏重国家建构的法国模式。第八节人民法院和人民检察院的第139条：各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。

一切国家机关都应以普通话和规范汉字为公务用语用字，学校和教育机构也必须以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。那么，前文对我国宪法语言条款的解释方案在备案审查中是否得到体现呢？尽管目前的案例素材并不多，但2020年和2021年两次披露的案例均涉及通用语言和地方语言的关系。相关地方性法规有违《国家通用语言文字法》和《教育法》，此种认定并无疑义。[4]我国自1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》就开始规定语言条款，这一做法得到1954年以来四部宪法的延续和继承诚如前述，政府和政府工作部门之所以是两个机关而非一个机关，就在于两者的职权是不重合的。[91]比如，最高人民法院在江阴化工塑料厂与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆维吾尔自治区水利厅等购销合同纠纷案和广东省烟草公司潮安县公司庵埠经营部与汕头市人民政府等购销合同纠纷案中的认定标准就不一致。

[82]公营造物的构成必须同时具备人和物的手段：一方面，其不同于公法财团仅由财产构成。Vgl. Otto Mayer, Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im öffentlichen Recht, in:Erk Volkmar Heyen(Hrsg.), Kleine Schriften zum öffentlichen Recht, Duncker Humblot, Berlin, 1981, S.331ff. [82]Klaus Lange, Die öffentlichrechtliche Anstalt, VVDStRL 44, S.170. [83]Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltunsrecht, 18. Aufl., Verlag C. H. Beck, München, 2011, SS.618-619. [84]参见陈爱娥：《公营造物的概念与公营造物利用的法律关系》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（下），台北，五南图书出版股份有限公司2000年版，第1316页。

[57] 耶林内克的理论虽然摆脱了先前国家法人说的实用主义色彩（协调立宪国家与君主制之间的关系），但是基于其社会学和法学的二元方法论，其理论并非纯粹的法学探讨，这从他将国家权力置于法秩序之上就可以看出。可以说，民事主体的概念就是为了避免公法人参与民事活动时身份尴尬而提出的。

根据审计署的职能列举，审计署财务审计的对象包括：使用中央财政资金的事业单位和社会团体的财务收支中国人民银行、国家外汇管理局的财务收支国务院部门、省级人民政府管理和其他单位受国务院及其部门委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支国家驻外非经营性机构的财务收支。[88]参见《北京市民政局主要职能》，载北京市政府网：beijing.gov.cn/news/root/zn/2011-10/100593.shtml, 2018年7月15日最后访问。

因此，奥托·迈耶提出了另一种思路，即将国家作为公营造物。笔者认为，区分机关和机构的真正标准在于职权的独立性，既然机关是权力分工的产物，那么机关的独立性主要体现为职权的独立性。（2）完全权利能力的营造物，在法律上独立，它本身就是一个行政主体，而不是其他行政主体的组成部分。相比《民法通则》，《民法总则》中除了承认有独立经费的机关具有机关法人资格外，还承认承担行政职能的法定机构具有机关法人资格。

公法人出于执行公共任务的需要，其内部常常设计为科层制的结构，当然，这也就是为什么很多公法人被批评为官僚气息浓厚或者行政化色彩比较严重的原因。（3）县级以上各级人民政府及其所属各工作部门。

[15]参见王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期。我国《宪法》上的机构都属于后者，并且具体表现为三种形式。

部门的概念类似于德语上的Behörde。[95]但是，在《最高人民法院行政审判庭关于外商投资企业诉工商登记案件适格被告问题的答复》（〔1999〕行他字第3号）中又认为，外商投资企业不服国家工商行政管理总局根据《企业法人登记管理条例》第5条的规定授权的地方工商行政管理局的工商登记行政案件，由被授权的地方工商行政管理局为被告。

虽然沃尔夫用下级机关（Unterorgan）来指称这种现象，但是一些组织内部的非独立的单位（Abeilungen），如行政专区主席（Regierungspräsidium），也取得了跟一些具有自身权限的职员——如高校校长或者议会议长——相同的地位，[65]从而相对化了机构（Organteil）与机关的区分。Ulrich Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., C. F. Müller Verlag, Heidelberg, 2002, S.51.参见王锴：《行政组织法上若干概念之辨析》，载《河南政法管理干部学院学报》2010年第4期。机关可以只是一个人组成，同时也是一个职位，比如，联邦总统。[87]参见周友军：《德国民法上的公法人制度研究》，载《法学家》2007年第4期。

参见李适时主编：《中华人民共和国民法总则释义》，法律出版社2017年版，第302页。那么，机构到底是在机关之上，还是在机关之下？根据德国法，机关内部可以再被分为机构（Organteil），但它们不能对外独立代表法人行为，更多是机关内部的非独立组织。

可见，地方政府上面还有地方的人大及其常委会，还有上一级政府乃至国务院，此时，要看该行为所涉及的事务管辖权到底是中央的权限还是地方的权限（所谓的地方性事务），如果是中央权限，那么命令的终点应当在国家，因为国务院只是国家的意思表达机关。但是在《国家赔偿法》中，则无论该机构是否以自己的名义、是否有法律法规规章的授权，统统以机关作为赔偿义务机关。

国家之所以是有机的就在于，它的整体不仅能够影响部分，而且也能从部分得到有效的反馈。五、结语 学者施纳普（Friedrich E. Schnapp）认为，国家组织法的不发达源自内部法与外部法的区分。